中央专项资金项目建设前置手续：用地预审与选址意见书
在中央预算内投资、超长期特别国债等中央专项资金支持的固定资产投资项目申报与实施过程中，建设项目用地预审与选址意见书（以下简称“意见书”）是一项不可或缺的关键前置手续。
它不仅是项目合法合规落地、顺利获得资金支持的“通行证”，更是落实国家国土空间规划战略、严守耕地保护红线和生态保护红线的重要监管工具。
本文旨在系统梳理中央专项资金项目办理意见书的核心要点、政策依据、适用情形、审批权限、时序要求及材料准备，为项目单位提供清晰、准确的操作指引。
一、意见书是什么？依据有哪些？
（一）定义
意见书是自然资源主管部门将原分属土地管理和城乡规划领域的“建设项目用地预审”与“建设项目选址意见书”两项行政许可事项合并后，统一核发的综合性审批文件。其中：
用地预审：侧重审查项目用地是否符合土地利用总体规划、年度计划、建设用地标准、耕地占补平衡以及永久基本农田保护等土地管理政策。
选址意见：侧重审核项目选址是否符合城乡规划、国土空间规划、生态保护红线、历史文化保护等空间管控要求。
这项“多审合一、多证合一”的改革，简化了审批流程，强化了国土空间用途管制，从“土地合规性”与“空间合理性”两个维度，为项目落地划定了清晰的法定边界。
（二）政策依据
办理意见书必须严格遵循国家法律法规及最新政策，确保与中央专项资金的严格要求同频共振：
1. 根本大法
《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）明确了用地预审是土地征收和农用地转用的法定前置环节；
《中华人民共和国城乡规划法》（2019修正）规定了以划拨方式供地的项目必须申请选址意见书。
2. 条例细则
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021修正）进一步细化了农用地转用、永久基本农田占用等审批规则。
3. 部门规章
《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第68号）详细规定了预审的权限、内容、程序和效力。
4. 改革文件
《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资函〔2024〕709号）是两项审批合并的正式依据。
5. 要素保障
《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）等文件，明确了包括中央专项资金项目在内的各类项目用地保障措施和豁免情形。
二、如何判断项目要不要办？
并非所有使用中央专项资金的项目都需要办理意见书，需综合“用地性质”、“项目类型”和“空间范围”三大维度判断，或遗漏合规环节。
（一）必须办理的核心场景
1. 新增建设用地项目
凡涉及新增建设用地（包括农用地转为建设用地、未利用地开发）的中央专项资金项目，原则上均需办理。
2. 划拨用地项目
根据《城乡规划法》，凡以划拨方式获取国有土地使用权的项目（如政府投资的学校、医院、市政基础设施等），必须办理选址意见，该事项已整合至意见书中。
3. 占用特殊保护区域的项目
项目涉及占用永久基本农田或生态保护红线的，必须办理，且审批层级高，需提供不可避让论证报告等专门材料。
4. 城镇开发边界外的单独选址项目
项目位于国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围之外，如远离城镇的交通、能源、水利枢纽、乡村振兴产业园区等，需通过意见书审查其用地合规性与空间合理性。
5. 重大基础设施项目
中央预算内投资或超长期特别国债支持的跨区域铁路、高速公路、重大水利工程等，因其影响范围广、用地规模大，必须办理。
（二）可以豁免的特定情形
为优化营商环境，国家政策明确以下几类使用中央专项资金的项目可免于办理意见书：
1. 使用存量建设用地项目：在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，使用已依法批准的建设用地进行建设的项目。例如，城市更新、旧厂改造等中央财政支持项目，只需提供不动产权属证明。
2. 特定行业用地项目：
油气类“探采合一”和“探转采”钻井及其配套设施用地。
具备直接出让采矿权条件、能够明确具体用地范围的采矿用地。
露天煤矿接续用地。
水利水电项目涉及的淹没区用地（但淹没区以外的用地仍需办理）。
3. 其他特殊规定：符合《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》等文件明确的其他豁免情形。
三、找谁办？审批权限如何划分？
意见书实行严格的分级审批制度，审批权限与项目的批准/核准/备案层级、用地规模及是否涉及敏感区域直接挂钩。中央专项资金项目需精准匹配，避免因报错部门而延误。
1. 自然资源部：
占用永久基本农田的重大建设项目。
涉及生态保护红线的重大建设项目。
需报国务院批准用地的能源、交通、水利等基础设施项目。
跨省（自治区、直辖市）且用地规模超过省级审批权限的项目。
项目示例：超长期特别国债支持的跨省高铁干线、国家级大型水利枢纽工程。
2. 省级自然资源主管部门（如省自然资源厅）：
自然资源部授权省级办理的国家级审批、核准、备案项目。
省级人民政府及投资主管部门审批、核准的项目，特别是涉及生态保护红线（非国家重大项目）、自然保护区有限人为活动以及公路、铁路、机场、矿山、水利等项目。
深度贫困地区、集中连片特困地区等特定区域难以避让永久基本农田的省级以下基础设施、民生项目（可纳入重大项目范围）。
跨地市级行政区的项目。
项目示例：中央预算内投资支持的省内高速公路网项目、省级重大水利工程。
3. 市、县级自然资源主管部门：
负责本市、县（区）级审批、核准、备案的建设项目。
按照“同级预审”原则，处理不涉及永久基本农田和生态保护红线的普通项目。
项目示例：中央财政支持的县级公共卫生中心、乡镇养老院等民生项目。
实务要点：对于跨行政区的中央专项资金项目（如跨省流域治理），一般由项目主体工程所在地的省级自然资源主管部门牵头，征求相关省份意见后，报自然资源部审批。打捆申报的项目包，其中的子项目需按其所在地的审批权限分别申请办理。
四、什么时候办？时间节点有哪些？
中央专项资金项目申报有明确的窗口期，对手续的时效性要求极高，必须统筹好意见书办理与整体项目推进的时间关系。
（一） 申请启动时机
申请意见书的法定启动时间，与项目本身的立项程序类型直接关联：
审批制项目（政府投资项目，需编报可行性研究报告）：应在向发展改革等部门报送可行性研究报告之前完成申请。
核准制项目（企业投资重大项目，需编报项目申请报告）：应在向核准机关提交项目申请报告之前完成申请。
备案制项目（企业投资一般项目）：在完成项目备案手续后，即可申请。
（二） 审批周期预期
以参考地方承诺时限为例（如河南省2025版指南），核发新证承诺时限可压缩至7个工作日（法定20个工作日），变更、注销为5个工作日。但需注意：
上述时限不含材料补正、专家论证、现场踏勘、上报转报（如报自然资源部）等时间。
涉及占用永久基本农田、生态保护红线的项目，论证和审查时间会大幅延长。
建议：中央专项资金项目应至少提前2-3个月启动意见书办理程序，为可能的补正和转报预留充足时间。
（三） 文件有效期与延续
意见书自批准之日起有效期为三年。在此期限内：
需审批的项目应取得可研批复，需核准的项目应取得核准文件，需备案的项目应完成备案。
项目应启动用地报批（农用地转用和土地征收）程序。
若有效期届满仍未完成上述工作，或项目用地范围、选址位置发生重大变化（如总面积变化超10%、范围重合度低于80%），或土地用途发生重大调整，均需重新办理意见书。仅建设单位（被许可人）名称变更，不属于重新办理情形。
五. 核心材料有哪些？有什么要求？
申请材料的质量直接决定审批效率。中央专项资金项目的材料，除满足通用要求外，应特别注重体现与资金政策的关联性。
（一） 核心材料清单与编制要点
1. 申请表与申请报告
在线填写并提交。报告中除说明项目背景、选址理由、用地规模外，需专项阐述项目符合中央专项资金（如超长期特别国债、某专项中央预算内投资）的支持方向和政策要求，论证用地规模的合理性。
2. 项目建设依据
提供可研批复（或核准文件、备案证明）、项目列入国家或省级相关规划的文件。如已获得中央专项资金主管部门的立项意向或推荐函，应作为重要附件提供。
3. 自然资源主管部门初审/审查意见
由项目所在地县级、市级自然资源部门逐级出具。意见中应明确项目选址是否符合国土空间规划，并可注明“支持该项目申报中央专项资金”。
4. 坐标与图件材料
用地边界拐点坐标表（2000国家大地坐标系）。
土地利用现状图、规划选址示意图等。图件需清晰标注与永久基本农田、生态保护红线等敏感区域的位置关系。
5. 专项论证材料（如涉及）
占用永久基本农田的，须提交永久基本农田补划方案及专家论证意见。
占用生态保护红线的，须提交不可避让性论证报告。
用地规模超过国家定额标准的，须提交节地评价报告及专家审查意见。
上述报告结论中，应体现项目用地的集约节约水平和合规性，契合中央专项资金对项目效益和规范管理的要求。
6. 其他
涉及规划土地用途调整的说明；过渡期项目所在地政府对将项目纳入在编国土空间规划的承诺函等。
（二）编制禁忌与常见问题
????隐瞒敏感信息：严禁隐瞒项目与永久基本农田、生态保护红线重叠的情况。主动披露并提供合规解决方案是关键。
????数据陈旧：必须使用申请时最新年度的国土变更调查数据、规划数据，确保审查基础准确。
????材料逻辑矛盾：立项文件中的建设内容、投资规模需与用地预审申请规模匹配；环评报告中的污染防治措施和投资需在项目总投中落实。避免出现“两张皮”现象。
????忽视资金关联：未在材料中明确标注项目与中央专项资金的关系，可能导致审批部门无法快速识别项目优先级。
六、 总结与核心建议
办理用地预审与选址意见书，是中央专项资金项目前期工作中技术性强、周期较长、影响深远的关键一环。为保障项目顺利推进，提高资金申报成功率，建议项目单位：
✅前期介入，联合选址：在项目策划初期，即邀请自然资源部门参与选址踏勘，提前研判用地合规性风险，避开敏感区域，优化选址方案。
✅精准研判，分类施策：首先对照豁免情形进行自检，确需办理的，立即根据项目级别和用地性质明确审批权限和办理路径。
✅倒排工期，预留余量：将意见书办理纳入项目整体倒计时计划，充分考虑各级审查、论证、转报时间，务必在中央专项资金申报截止日期前取得有效批文。
✅材料做实，突出关联：组织专业力量编制申报材料，确保数据真实、逻辑严密、图件规范。所有材料中应强化项目与中央专项资金政策导向的关联论述，形成完整证据链。
-END-
完备的用地预审与选址意见书，不仅是项目合法性的“身份证”，更是其获得中央资金青睐的“信用状”。唯有将此项工作做深、做细、做实，方能夯实项目落地根基，确保宝贵的中央专项资金精准滴灌到最合规、最急需、最有效的领域，切实发挥其稳增长、促发展、惠民生的战略作用。
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